سانسور شهرداری‌ها از درآمد بنزین

لایحه «درآمدهای پایدار شهرداری‌ها» پس از ۵ سال چکش‌کاری در دولت سرانجام دو روز پیش برای طی مراحل نهایی تصویب، به صحن آمد؛ اما در نسخه فعلی این لایحه، «یک چشمه سالم درآمدی» که قرار بود مطابق اصل لایحه نصیب شهرداری تهران و سایر کلان‌شهرها شود، سانسور شده است. قرار بود «۱۰ درصد از بهای مصرف بنزین کلان‌شهرها، صرف خرید واگن مترو و اتوبوس» شود. اکنون با افزایش تقاضای سفر با حمل‌ونقل عمومی در پی افزایش قیمت بنزین، وقت پرداخت سهم شهر از درآمد بنزین است.

سهم شهرداری‌ها از درآمد بنزین سانسور شد. تدبیر درآمدی برای افزایش درآمدهای پایدار و حذف درآمدهای مسموم و ناپایدار شهرداری‌ها، با اتکا به دو استدلال نادرست به‌طور کلی از متن لایحه درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها حذف شده است. به گزارش «دنیای اقتصاد»، لایحه «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» که پیش‌نویس آن مرداد سال ۹۳ -بعد از ۳۳ سال تعلیق آشکار تکلیف قانونی دولت به اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها- سرانجام توسط وزارت کشور تهیه شد، طی دو سال در کمیته‌های تخصصی فرعی زیرمجموعه هیات‌دولت مورد بررسی کارشناسی قرار گرفت و در سال ۹۵، محتوای چکش‌کاری‌شده لایحه، برای اعلام آخرین نظر (پیش از طرح در جلسه هیات دولت)، تحویل کمیسیون مسوول (کمیسیون امور کلان‌شهرها) شد. پس از گذشت سه سال، با اعمال اصلاحات اساسی در جزئیات این لایحه، بالاخره جریان بررسی آن در صحن علنی مجلس آغاز شد. در قالب این لایحه، یک نقشه درآمدی حاوی چند محور گشایش اقتصادی برای «شهرهای بزرگ» طراحی شده که در قالب آن، شهرداری‌ها با دسترسی به منابع درآمدی جدید یا اصلاح‌شده منابع قبلی، مکلف می‌شوند بودجه سالانه اداره شهرها را به الگوی رایج در کشورهای توسعه‌یافته نزدیک کرده و از منابع مالی سالم و کم‌هزینه برای شهر استفاده کنند.

اما آنچه از بررسی جزئیات لایحه بررسی شده در صحن علنی مجلس- که پس از تصویب کلیات مجددا به کمیسیون اقتصادی بازگشت‌خورده است- و نسخه پیش‌نویس اولیه مشخص می‌شود، سانسور مهم‌ترین منبع درآمدی پایدار از متن جدید لایحه است.

مطابق با نسخه اولیه این لایحه، مهم‌ترین بخش درآمد پایدار پیش‌بینی‌شده برای شهرداری‌ها «اخذ عوارض بر مصرف بنزین به نفع مترو» بود که در آخرین نسخه حذف شده است. این در حالی است که بررسی‌ها نشان می‌دهد اگر این تدبیر درآمدی از محل مصرف سوخت به شکل اولیه و بدون حذف، به تصویب کمیسیون‌های اصلی مجلس می‌رسید؛ می‌توانست سه گشایش اقتصادی برای شهر تهران و هفت کلان‌شهر کشور به دنبال داشته باشد. گشایش اول، کاهش استفاده از خودروی شخصی و ترافیک معابر شهر، گشایش دوم کاهش آلودگی هوا و نهایتا گشایش آخر، ایجاد درآمد پایدار به میزان نصف درآمد پایدار فعلی در بودجه شهرداری تهران است. با وجود این بررسی‌های «دنیای اقتصاد» حاکی از آن است که این تدبیر درآمدی پیش‌بینی شده در نسخه اولیه لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها، با اتکا به دو استدلال اشتباه از نسخه نهایی حذف شده است. از این رو کارشناسان اقتصاد شهری معتقدند: تصویب این لایحه بدون این مجوز می‌تواند اثرگذاری کل لایحه را ضعیف کند.

مطابق با بررسی‌های انجام شده، با احتساب حدود ۴ میلیون خودروی شخصی و حدود سه میلیون موتورسیکلت در شهر تهران و با درنظر گرفتن میانگین مصرف بنزین توسط دارندگان این دو وسیله نقلیه، اگر فرمول اولیه اخذ عوارض از بهای سوخت در لایحه باقی می‌ماند- در نسخه اولیه مقرر شده بود ۱۰ درصد از بهای مصرف بنزین صرف شهرداری‌ها برای توسعه مترو شود- سالانه حدود یک هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان درآمد پایدار جدید به بودجه اداره شهر تهران افزوده می‌شد. در حال حاضر، سهم درآمدهای پایدار از بودجه اداره پایتخت حدود ۴ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. نکته جالب آنکه هم‌اکنون مجموع بودجه‌ای که شهرداری سالانه برای توسعه مترو در نظر می‌گیرد حدود ۲ هزار میلیارد تومان است. از این رو با تزریق این رقم از محل اخذ عوارض از بهای سوخت مصرفی، می‌توان بودجه پیش‌بینی شده برای توسعه سوخت را به حدود دو برابر افزایش داد.

اما برخی تصمیم‌گیران در جریان نهایی شدن این لایحه، دو استدلال برای حذف این درآمد مطرح کردند. استدلال نخست بر مبنای ایده اولیه گران شدن قیمت بنزین در تهران به میزان عوارض پیش‌بینی‌شده، پیش از گران شدن قیمت سوخت بود. مطرح‌کنندگان این استدلال معتقد بودند افزایش قیمت بنزین به میزان ۱۰ درصد در جایگاه‌های سوخت شهر تهران منجر به مراجعه شهروندان تهرانی برای سوخت‌گیری به شهرهای اطراف می‌شود. هرچند هم اکنون با افزایش قیمت سوخت، طراحان این لایحه معتقدند ۱۰ درصد سهم عوارض شهرداری از قیمت بنزین سهمیه‌بندی شده باید به مدیریت شهری اختصاص پیدا کند، اما بازهم این استدلال در فرضیه نخست با توجه به طول مسافت و ترافیک معابر برون‌شهری تهران بعید به نظر می‌رسد درست باشد. دومین استدلال، محدود کردن درآمد حاصل از عوارض سوخت به توسعه مترو است. مخالفان این تدبیر درآمدی معتقدند، از آنجاکه همه شهرهای بزرگ شبکه مترو ندارند بنابراین این درآمد نمی‌تواند به تمامی شهرها اختصاص پیدا کند.

با این حال، مخالفان این استدلال عنوان می‌کنند، اصلاح ساده این ایده با جایگزینی کلمه «توسعه مترو» با «توسعه حمل و نقل عمومی» می‌توانست همچنان این درآمد را برای شهرداری‌های بزرگ کشور حفظ کند. اما به راحتی با پاک کردن صورت مساله، مهم‌ترین بخش درآمدی لایحه درآمدهای پایدار سانسور شد. کارشناسان اقتصادی شهری، با توجه به تصمیم اخیر مربوط به اصلاحیه قیمت بنزین در کشور عنوان می‌کنند: هم‌اکنون، زمان مناسب برای تعیین تکلیف سهم پایتخت و سایر کلان‌شهرهای کشور از بهای بنزین و درآمد حاصل از فروش سوخت خودروهای شخصی است. به ویژه آنکه با بازگشت این لایحه به کمیسیون اصلی، می‌تواند این اصلاحیه در محتوای لایحه انجام شود.

از آنجاکه سوخت خودروهای شخصی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین عوامل بروز آلودگی هوا در شهر تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور محسوب می‌شود، اخذ عوارض از عارضه تولید شده از مصرف‌کنندگان سوخت خودرو‌های شخصی و اختصاص آن به توسعه حمل و نقل عمومی می‌تواند بخشی از عارضه تحمیل شده به شهرها را کاهش دهد. ضمن آنکه با وضع عوارض سوخت به نفع توسعه حمل و نقل عمومی درون شهری، بخشی از هزینه ابرپروژه‌های ضروری کلان‌شهرها همچون سایر کشورها از این محل تامین خواهد شد. در کشورهای اروپایی با اخذ مالیات از مصرف بنزین معادل ۱۵ تا ۲۵ درصد قیمت سوخت، بین ۳۲ تا ۴۶ درصد هزینه زیرساخت‌های شهری از این محل تامین می‌شود.

علی نوذرپور، کارشناس شهری با بیان اینکه در حال حاضر حدود ۷۵ درصد از ناوگان اتوبوس‌رانی کشور به دوره فرسودگی رسیده‌اند، به «دنیای اقتصاد» گفت: با افزایش قیمت سوخت در کشور، بخش زیادی از دارندگان خودروهای شخصی به منظور کاهش هزینه‌های تردد به استفاده از وسایل حمل و نقل عمومی روی می‌آورند. اما با توجه به آنکه ناوگان حمل‌ونقل عمومی با مشکلات عدیده‌ای مواجه است به نظر می‌رسد امکان پاسخ‌گویی به این حجم از تقاضا وجود نداشته باشد. وی ادامه داد: در حال حاضر حدود ۷۵ درصد ناوگان اتوبوس‌رانی کشور به مرز فرسودگی رسیده‌اند. در عین حال شبکه مترو نیز به لحاظ زیرساخت‌ها و ناوگان با عقب‌ماندگی زیادی مواجه است. از این رو تزریق منابع جدید برای توسعه حمل و نقل عمومی با توجه به احتمال ورود تقاضای جدید برای استفاده از این بخش ضروری به نظر می‌رسد. وی به تجربه دنیا در فرمول تامین منابع مالی برای توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی اشاره کرد و گفت: مطابق با تجربه دنیا، بخشی از منابع مورد نیاز برای توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی از طریق اخذ مالیات و عوارض از مصرف سوخت تامین می‌شود. در نتیجه استفاده از این تجربه در شهرهای کشور نیز توزیع عادلانه منابع حاصل از این بخش را سبب می‌شود که نتیجه نهایی ایجاد عدالت عمومی و رضایت بخشی در جامعه خواهد بود. بررسی جزئیات جدیدترین نسخه لایحه درآمدهای پایدار شهرداری نشان می‌دهد: علاوه بر حذف این لایه مهم درآمدی، در صورت تصویب این لایحه، درآمدهای جدیدی نیز به شهرداری‌ها تزریق خواهد شد.

 یکی از مهم‌ترین درآمدهای پایدار پیش‌بینی شده برای شهرداری‌ها، تعیین نرخ عوارض نوسازی هر سال به میزان ۳ درصد ارزش معاملاتی موضوع صدر ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم آخرین تقویم است. این سهم از ۵/ ۱ درصد فعلی در صورت تصویب مجلس، به ۳ درصد افزایش پیدا خواهد کرد. همچنین در ماده دیگری از این لایحه، نیروی انتظامی موظف خواهد شد ۱۰ درصد از مبالغ دریافتی بابت صدور و تمدید گذرنامه و گواهینامه رانندگی را به‌عنوان عوارض به حساب شهرداری واریز کند. در حال حاضر سهم شهرداری‌ها از محل این درآمد معادل ۵ درصد تعیین شده است.

یکی از درآمدهای جدیدی که در قالب این لایحه برای شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است مربوط به اخذ عوارض از بلیت حمل‌ونقل برون‌شهری است. در قالب این لایحه آمده است: اشخاصی که مبادرت به حمل و نقل برون‌شهری مسافر و فروش بلیت در داخل کشور با وسایل نقلیه زمینی به استثنای ریلی و دریایی می‌کنند، مکلف هستند ۵ درصد بهای بلیت را با درج در بلیت یا قرارداد، به‌عنوان عوارض شهرداری از مسافران اخذ و هر ماه حداکثر تا پانزدهم‌ماه بعد به حساب شهرداری مبدا سفر واریز کنند. همچنین در قالب ماده ۹ این لایحه سازمان امور مالیاتی که تا پیش از این مجاز بوده، مکلف خواهد شد معادل یک درصد از کل درآمدهای حاصل از قانون مالیات‌های مستقیم را به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند.

یکی از مهم ترین درآمدهای پیش‌بینی شده از این محل، نیز اختصاص نیمی از درآمدهای حاصل از مالیات ارزش افزوده است. مطابق با ماده ۱۰ این لایحه، مالیات و عوارض و جرایم موضوع قانون مالیات ارزش افزوده به نسبت ۵۰ درصد به‌عنوان سهم درآمد عمومی کشور و ۵۰ درصد سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تعیین می‌شود. ماده ۱۱ این لایحه نیز به یک درآمد جدید برای شهرداری اختصاص یافته است. در راستای بهبود شاخص‌های محیط زیست و کاهش اثرات مخرب پسماندهای عادی، سازمان امور مالیاتی موظف می‌شود علاوه بر مالیات و عوارض موضوع قانون مالیات ارزش افزوده، به میزان نیم درصد قیمت فروش کالاهای مخرب محیط‌زیست که لیست آن توسط سازمان محیط‌زیست اعلام می‌شود، عوارض دریافت کند. یکی دیگر از تغییراتی که در قالب این لایحه برای نحوه واریز درآمدها به شهرداری‌ها پیش‌بینی شده مربوط به ماده ۱۲ است. پیش از این معادل دوازده در هزار ارزش گمرکی کالاهای وارداتی که حقوق ورودی آنها وصول می‌شود، توسط گمرک ایران به حساب خزانه واریز می‌شد اما در صورت موافقت مجلس از این پس این رقم به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری کشور) واریز خواهد شد.

همچنین بهره‌گیری از ابزارهای نوین تامین مالی با هدف تنوع بخشیدن به منابع درآمدی شهرداری‌ها، افزایش سهم درآمدهای مستمر و پایدار از کل درآمد شهرداری‌ها، ایجاد بستر قانونی و رفع موانع موجود برای کسب درآمدهای محلی و نیز افزایش کارآیی و ضمانت اجرایی برای کسب عوارض و درآمدهای قانونی شهرداری‌ها راهبردهایی است که در تدوین این لایحه مدنظر قرار گرفته است. دولت امیدوار است با تصویب این طرح و ایجاد بستر قانونی برای کسب درآمدهای محلی، سهم عوارض ساخت و ساز و توجه به عوارض بر مصرف املاک و اراضی (عوارض شهروندی) کاهش یابد و از طرفی پرداخت‌های دولت به شهرداری‌ها نیز انتظام پیدا کند.