سهم 2.4 درصدی سلامت از 231 هزار میلیارد تومان منابع هدفمندی یارانه‌ها

گروه اقتصادی مستقل آنلاین/شیرین سعیدی

اما مرکز پژوهش‌ها پس از 8 سال نتایج هدفمندی یارانه‌ها را بررسی کرده است. البته این گزارش نشان می‌دهد که هدفمندی یارانه‌ها به اهداف خود نرسیده است و منابع حاصل از هدفمندی در واقع در موارد ذکر شده در قانون هرگز مصرف نشده است. 

مرکز پژوهش‌های مجلس دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن این مرکز در گزارش با عنوان «درباره یارانه انرژی در ایران 8. ارزیابی عملکرد قانون هدفمندکردن یارانه‌ها» آورده است: قانون هدفمندکردن یارانه‌ها به‌عنوان قانون اصلی در زمینه یارانه انرژی، در پی توزیع عادلانه یارانه‌ها، افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه خانوارها با نقدی کردن یارانه‌ها، کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت، شفافیت بیشتر با پرداخت یارانه نقدی و حفظ محیط زیست بود.

بر اساس مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس در سال‌های اجرای قانون هدفمندی، کل منابع حاصل از افزایش قیمت‌‌های موضوع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها به سازمان هدفمندسازی یارانه‌‌ها اختصاص پیدا نکرد، بخشی از این منابع بابت مالیات بر ارزش‌افزوده حامل‌‌های انرژی به دولت و شهرداری‌ها پرداخت شد، بخش دیگری از منابع میان شرکت‌‌های تولیدکننده این حامل‌‌ها (نظیر شرکت‌‌های پالایش و پخش، گاز، توانیر و آبفا) بابت هزینه فراورش، توزیع، انتقال و فروش بر‌اساس بودجه مصوب شرکت‌ها توزیع شد و بخشی نیز بابت تکالیف قانونی مصرف شده و باقی‌مانده وجوه به حساب سازمان هدفمند‌‌سازی یارانه‌‌ها جهت اجرای اهداف و تکالیف مقرر در مواد (7) و (8) قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها واریز شد.

در این گزارش آمده است؛ طی سال‌های 1390 تا 1396 در مجموع حدود 231 هزار میلیارد تومان از 462 هزار میلیارد تومان (کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده‌های نفتی و گاز طبیعی) به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص یافت. با تصویب ماده (39) قانون برنامه ششم توسعه، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون شفاف شد و در قوانین بودجه سال‌های 1397 و 1398 در جدول تبصره 14 به این موضوع پرداخته شد. در سال 1398 فقط 45 درصد از کل منابع حاصل از اجرای قانون به سازمان هدفمندسازی یارانه‌های اختصاص خواهد یافت.

این گزارش نشان می‌دهد، قصور در نحوه اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، بی‌توجهی اساسی به سایر قوانین مکمل (از‌جمله قانون توسعه حمل‌و‌نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی و قانون رفع موانع تولید و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم)، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی و بی‌توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی حوزه انرژی از‌جمله عوامل عدم دستیابی به اهداف قانون هدفمندکردن یارانه‌ها بوده است.

بر اساس این گزارش و طبق مفاد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها موظف شده بود تا سقف 50 درصد از منابع را صرف پرداخت یارانه (نقدی و غیرنقدی)، اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی، تأمین سلامت، مسکن، اشتغال و برنامه‌های حمایت اجتماعی نماید، اما طی سال‌‌های 1389 تا 1397 حدود 90 درصد از مصارف سازمان به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافت و در عمل اجرای ماده (8) قانون بیشتر با رویکرد اصلاح فرایندها و بهینه‌سازی مصرف سوخت در واحدهای تولیدی نادیده گرفته شد و با توجه به ابهام‌ها و مشکلات متعدد در قانون، درمجموع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها نتوانسته است به اهداف از پیش تعیین شده خود دست یافته و اصلاح موردی آن گره‌گشا نخواهد بود و نیاز به بازنگری اساسی دارد.

ترکیب مصارف

تحقق منابع سازمان در سال‌های 1389 تا 1396 بسیار متفاوت بوده است. کمترین میزان تحقق منابع در سال 1390 حدود 73 درصد با حدود 40 هزار میلیارد تومان و بیشترین تحقق منابع در سال 1397 حدود 128 درصد با حدود 56 هزار میلیارد تومان انجام شده است.

به علاوه، سرجمع تحقق منابع سازمان نیز روند متغیری داشته است. سرجمع منابع تحقق یافته سازمان در سال 1390 حدود 40 هزار میلیارد تومان بوده و با روند افزایشی به حدود 47 هزار میلیارد تومان در سال 1393 رسیده است. اما از سال 1394 سازمان هدفمندسازی با کاهش تحقق منابع مواجه شده، به طوری که در سال 1396 منابع تحقق یافته سازمان کمتر از 42 هزار میلیارد تومان بوده است. این کاهش منابع سازمان با وجود افزایش درآمدهای حاصل از سرجمع فروش فراورده‌ها، به دلیل افزایش هزینه‌های شرکتها و پرداخت بابت تکالیف قانونی بوده است.

ترکیب مصارف قانون هدفمندکردن یارانه‌ها در سال‌های 1389 تا 1397نشان می‌دهد:

- ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون (50 درصد برای کمک به خانوارها، 30 درصد برای کمک به تولید و 20 درصد برای جبران هزینه‌های دولت) در هیچ یک از سالهای اجرای قانون مذکور رعایت نشده است. به نحوی که در عمل، پرداخت یارانه‌های نقدی، حدود 90 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها را به خود اختصاص داده است.

- باوجود اینکه مجلس در قوانین بودجه سنواتی، همواره بر اختصاص درصدی از منابع هدفمندسازی برای کمک به تولید (موضوع ماده 8) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها تأکید کرده است، در عمل در این سالها فقط 1.8 درصد مصارف به تولید اختصاص یافته است.

- با وجود اینکه مفاد بند ب تبصره 34 قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر اختصاص 10 درصد از کل منابع هدفمندسازی یارانه‌ها به حوزه سلامت 2.4 درصد به این بخش اختصاص یافته است که البته این مقدار از پرداختها فقط از سال 1392 به بعد صورت گرفته و در سالهای پیش از آن باوجود حکم مقرر در قانون برنامه پنجم توسعه، هیچ سهمی برای این موضوع اختصاص نیافته است.

قوانینی که رعایت نشد

قانون هدفمندکردن یارانه‌ها به اهداف مورد نظر خود شامل عادلانه کردن نظام توزیع یارانه‌ها، افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه با پرداخت نقدی، کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت، شفافیت پرداخت یارانه نقدی و حفظ محیط زیست به دلایل زیر دست پیدا نکرد:

تخلفات فراوان در نحوه اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون (50 درصد برای کمک به خانوارها، 30 درصد برای کمک به تولید و 20 درصد برای جبران هزینههای دولت)، در هیچ یک از سال‌های 1389 تا 1397 رعایت نشده است؛ به نحوی که در عمل، پرداخت یارانه‌های نقدی، حدود 90 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها را به خود اختصاص داده و حدود 2 درصد مصارف نیز صرف تولید شده است. به علاوه، حدود 2 درصد مصارف نیز به حوزه سلامت تخصیص داده شده است.

درمجموع، اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها درخصوص توزیع یارانه نقدی مسیر صحیحی را طی نکرد. توفیق در اجرای سیاست نقدی کردن یارانه‌ها نیازمند شناخت اقشار جامعه از لحاظ درآمدی بود که محقق نشد. در ضمن، پرداخت هدفمند یارانه نقدی مستلزم اتصال سامانه‌های مالیاتی و یارانه‌ای بوده به گونه‌ای که اطلاعات این سامانه‌ها در بازه زمانی مشخص به‌روز شود.

بی‌توجهی اساسی به سایر قوانین مکمل ازجمله قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون رفع موانع تولید و قانون اجرای سیاست‌های اصل چهل وچهارم قانون اساسی (استفاده صرف از ابزارهای قیمتی برای مدیریت تقاضای انرژی یا بهینه‌سازی مصرف سوخت ناکافی بوده و الزم است از ابزارهای غیرقیمتی نیز استفاده شود. قانون توسعه حمل ونقل عمومی مصوب سال 1386 و قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال 1390 زمینه‌ساز به کارگیری ابزارهای غیرقیمتی برای تحقق اهداف قانون هدفمندکردن یارانه ها بودند که به درستی اجرا نشدند.

توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی یکی از مهمترین نقاط ضعف قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بین مصارف متعدد ازجمله کمک به حوزه سلامت، کمک به اشتغال جوانان، افزایش مستمری و... است، به گونه‌ای که در عمل منابعی برای تحقق اهداف اصلی قانون که کاهش شدت انرژی بود، نمانده است.

به علاوه، با اصرار مجلس در تبصره 14 بودجه سال 1397 برای اجرای ماده39 قانون برنامه ششم توسعه، برای اولین بار از زمان اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، همه منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مد نظر قرار گرفت و ضروری است این روند شفاف‌سازی ادامه یابد.

بی‌توجهی به ریشه‌های اصلی

ناکارآمدی حوزه انرژی ایراد مهم قانون، در نظر نگرفتن نقش عرضه انحصاری دولتی انرژی در مصرف بالای انرژی در کشور بوده است. به‌گونه‌ای که قانون هدفمندکردن یارانه‌ها فقط اشاره مختصری به ضرورت ارتقای راندمان نیروگاه‌ها و کاهش اتلاف شبکه توزیع داشته، اما توجه جدی به اصلاح تلفات زنجیره عرضه انرژی ندارد. این درحالی است که بخش عمده‌ای از انرژی کشور در پالایشگاه‌های نفت و گاز و نیروگاه‌های برق به هدر می‌رود. تلفات بخش عرضه انرژی قبل از اینکه به دست مصرف کننده نهایی برسد، به طور تقریبی سالیانه معادل 500 میلیون بشکه نفت‌خام (یا روزانه 1.3 میلیون بشکه نفت) است. کاهش میزان تلفات در زنجیره تولید تا مصرف انرژی خود می‌تواند گامی بسیار مهم در راستای هدفمندکردن یارانه‌ها باشد که عمده آن نیز در اختیار بخش دولتی است.

بی‌توجهی به زمینه‌های تغییر تکنولوژیهای انرژی‌بر

درصورت نبود دسترسی به امکان تغییر تکنولوژی انرژی‌بر، افزایش قیمت انرژی یا کامل به مصرف‌کننده منتقل شده و یا موجب توقف تولید خواهد شد. به عبارت دیگر، افزایش قیمت حامل‌های انرژی اگر با تغییر تکنولوژی هم‌ساز نباشد، اثر معناداری بر رشد تولید، افزایش اشتغال و سایر متغیرهای حقیقی اقتصاد ندارد. در وضعیت کنونی که دسترسی به تکنولوژی‌های مدرن با بازدهی باال دشوار است و بنگاه‌ها نیز به دلیل افزایش نرخ ارز، دارای توان مالی کافی برای تغییر تکنولوژی نیستند، افزایش قیمت حامل‌های انرژی ممکن است موجب کاهش مصرف در بخش خانگی شود، اما بنگاه‌ها فقط از طریق کاهش تولید می‌توانند به آن واکنش نشان دهند.

درمجموع، ضروری است که قانون هدفمندی یارانه‌ها براساس بازخوردهای به دست آمده در حین اجرا بازنگری شود و در رویکرد جدید علاوه بر سیاست‌های قیمتی، سیاست‌های غیرقیمتی با ملاحظه امکان‌ پذیری سه‌گانه مالی، فنی و اقتصادی به طور جدی مورد توجه قرار گیرد.