هیچ کسی در کشور توجهی به چنین فاجعه‌ی سیاستگذاری و تصمیم‌گیری ندارد

 چند کارگزار دولت درصدد هستند با توجیهات غیر کارشناسی، نظارت مجلس بر قراردادهای مهم کشور که بخش عظیمی از ثروت را جا به جا می کند، سلب کنند.

شهرام حلاج پژوهشگر پژوهشگر معاملات بخش عمومی کشور در گفت و گو با اقتصاد آنلاین گفت: سازمان های دولتی مانند هر سازمان دیگری نیازمند معاملاتی با افراد و اشخاص دیگر هستند. معاملاتی برای خرید انواع کالاها (شامل مواد، مصالح، لوازم یدکی و تجهیزات) و انواع خدمات (مانند خدمات ترابری، بایگانی، نگهداری تاسیسات، احداث ساختمان، طراحی ساختمان و سیستم، خدمات تأمین مالی یا خدمات مدیریت) یا ترکیبی آز این موارد.

او افزود: به مجموعه معاملاتی که سازمان های دولتی انجام می دهند تا به کالاها و خدمات مورد نیازشان دست پیدا کنند، اصطلاحاً تدارکات دولتی گفته می شود. در مجموع دولت به عنوان یک سازمان بزرگ یا ابرسازمان مشتمل بر انواع سازمان های بزرگ و کوچک دیگر، معاملاتی برای تهیه کالاها یا خدمات مورد نیاز خود انجام می دهد که با نام «تدارکات دولتی» شناخته می شود.

حلاج اظهار کرد: البته چون اصطلاح «دولت» گاهی در معنای خاص و به معنای قوه مجریه به کار می رود، ما برای اینکه روشن کنیم که موضوع فراتر از قوه مجریه و شامل همه دستگاه های اجرایی و سازمانهای حکمرانی است که با پول مردم یا وجوه عمومی و نیز با دیگر منابع عمومی، اقدام به تامین نیازهایشان می کنند، اصطلاح «تداکات عمومی» را به کار می بریم.

به گفته او این خرید و فروش ها محدود به خرید و فروش خود کالا نیز نمی شود و می تواند مربوط به خرید و فروش حق انتفاع کالا و اموال باشد؛ یعنی قراردادهای موسوم به اجاره و استجاره و نیز انواع قراردادهای پیمانکاری و دیگر انواع قابل تصور قراردادها از جمله مشارکت با سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی برای تولید انواع کالا یا خدمت نیز ذیل «معاملات عمومی» جای دارد.

حلاج توضیح داد:خرید کالا یا خدمات، یک بخش از «معاملات عمومی» است و بخش دیگر آن است که سازمانها و نهادهای حکمرانی اقدام به فروش کالا یا خدمات می کنند و نیز گاهی در معامله ای به ترکیبی از خرید و فروش دست می‌زنند یعنی اقدام می‌کنند به داد و ستد کالاها، خدمات و وجوه در دو سوی متقابل. «تدارکات عمومی» بخش بزرگی از «معاملات عمومی» است و «معاملات عمومی» شامل همه ی انواع معاملات یاد شده است.

به اعتقاد او در واقع هر معامله ای که روی تراز منابع نقدی و غیرنقدی بخش عمومی تاثیر می گذارد و سبب کاهش یا افزایش در منابع عمومی شده و به اسم مردم انجام می شود، «معامله بخش عمومی» گفته می شود. به دلیل اهمیت این موضوع، در مجلس و در طی قانون مادر مالی و محاسباتی کشور، یعنی «قانون محاسبات عمومی کشور»(مصوب 1366) مقرر شده‌است قوانین معاملات عمومی و «تشریفات» مربوطه و «مقررات اجرایی» تشریح و در مجلس تصویب شود. بنابراین در اوایل دهه‌ 1380 یعنی دو دهه‌ی قبل یک طرح قانونی با عنوان «طرح قانونی معاملات بخش عمومی» کلید خورد که قرار بود در نهایت به اختصار «قانون معاملات عمومی» نامیده شود. البته دهه‌ها و بیش از یک قرن است که مجالس قانونگذاری کشور در این حوزه دقت، نظارت و قانونگذاری می‌کنند. از مجلس دوم شورای ملی - پس از پایان استبداد صغیر (در سال 1289) – که اولین قانون محاسبات عمومی کشور تدوین شده است تا کنون، مجالس کشور به این مهم توجه داشته اند.

بعد از اینکه نخستین قانون محاسبات عمومی تدوین و تصویب شد، این نخستین قانون را یک بار مجلس در در اوایل سال 1312 اصلاح می کند. در اواخر همان سال بار دیگر مجلس اساسا کل قانون محاسبات عمومی را بازنگری می کند. بعد در سال 1349 و در 1366 نیز به صورت کلی این قانون بازنگری می شود. امروز قانونی با عنوان «قانون محاسبات عمومی کشور» مصوب 1366 داریم که همین گردشهای مالی و داد و ستدهای بخش عمومی و مسئولیتهای اشخاص و حدود اختیارات آنان را ساماندهی می کند. البته «قانون محاسبات عمومی کشور» دامنه وسیع تری از «معاملات عمومی» دارد. 

یک اقدام هوشمندانه با تصویب قانون برگزاری مناقصات 

کارشناس پژوهشگر معاملات بخش عمومی کشور اضافه کرد: یک بخش از «محاسبات عمومی» را «معاملات عمومی» می گوییم که مطالعات، توسعه، تعمیق و تدوین قانونی با همین نام «معاملات عمومی» در سال های 1381 تا 1383 در پژوهشگر معاملات بخش عمومی کشور انجام شد. پیش‌نویس این قانون نیز به دستگاه های دولتی و بخش خصوصی برای تکمیل و ارتقای آن ارسال شد. اما به تدریج از موضوع فاصله گرفته شد و این قانون بر زمین ماند.

حلاح متذکر شد: البته به علت اهمیت مرحله‌ی ارجاع کار یا تشکیل قراردادها، همان‌ موقع یک اقدام هوشمندانه‌ای انجام شد و بخش حساس‌تر «قانون معاملات عمومی» که به نحوه «تشکیل قرارداد»(یا در اصطلاح مرحله‌ی «مناقصات») می پرداخت و بیان می کرد که قراردادهای بخش عمومی باید چگونه تشکیل شود؛ به عنوان قانون مستقلی تحت نام «قانون برگزاری مناقصات» زودتر از دیگر بخشهای «قانون معاملات عمومی» نهایی، تصویب و ابلاغ شد. در واقع طی «قانون برگزاری مناقصات» مهمترین فصل از «قانون معاملات عمومی کشور» زودتر از بقیه‌ی فصول تصویب  و ابلاغ شد.

او ادامه داد: چون دستگاه های ما اغلب دستگاه های خرید کننده یا هزینه ای هستند تا دستگاه های فروشنده یا درآمدی، «قانون برگزاری مناقصات» از لفظ مناقصه استفاده کرد‌ه است تا در عمل توجه دستگاههای هزینه‌ای کشور را یه این مرحله‌ی مهم قراردادها جلب کند و بخش عظیم معاملات عمومی را با صراحت تمام ساماندهی کند. اما باید توجه کرد که مجموعه‌‌ی معاملات اگرچه ممکن است در «دوره اجرا» تفاوت های اساسی داشته باشند اما اصول و تشریفات بنیادی آنها در «دوره تشکیل» یا «ارجاع کا» تفاوت های اساسی ندارند و برعکس تابع اصول مشابه هستند و فقط در یکی دو نکته‌ی جزیی تفاوت دارند. درست به همین دلیل، قانون برگزاری مناقصات ایران به سادگی و روشنی قابلیت انجام مزایدات را نیز دارد. همین الان هم انواع مناقصات مزایدات ترکیبی دارد با آن انجام می‌شود.

حلاج عنوان کرد: مرحله نخست هر معامله‌ی بخش عمومی، « دوره تدوین قرارداد» است که در این دوره، بخش عمومی انتظارات خود را شناسایی کرده، حداقل های مورد انتظارش را روشن می کند و در عین حال ظرفیت‌ها یا تعهدات خود را به ازای دریافت امکانات و انتظاراات مشخص خواهد کرد. یعنی در برابر دستیابی به انتظارات و نیازهای خودش، مشخص می کند که چه امکانات و حقوقی را می تواند به طرف مقابل ارائه دهد. بعد از این مرحله «دوره تشکیل قرارداد» یا «ارجاع کار» است که بخشی در این دوره به دنبال شخصی مناسب برای عقد قرارداد می گردد.

«دوره تشکیل قرارداد»، ارکانی دارد از جمله این که فرصت برابر به افراد مختلف داده شود، ابهامات و ایرادات احتمالی باقی مانده از دوره ی تدوین قرارداد با دقت متقاضیان قرارداد رفع شود، از دسترسی به انتظارات بخش عمومی اطمینان حاصل شود و نیز مردم مطمئن شوند که قرارداد به شخص مناسبی واگذار می شود. همچنین در این «دوره تشکیل قرارداد» بخش عمومی پیشنهادهای مختلف را بررسی می کند تا مبادا یک پیشنهاد خوب را از دست بدهد. این دوره در «معاملات عمومی» دوره بسیار مهمی است.

حق مسلم قوه مقننه سلب می شود

او تصریح کرد: مجالس قانونگذاری کشور تا کنون با درک اهمیت و حساسیت بسیار زیاد «دوره  تشکیل قرارداد»، این مقطع از معاملات بخش عمومی را با حساسیت و دقت پیگیری کرده اند و قانونی را برای «دوره تشکیل» قراردادهای عمومی تصویب و پایش کرده‌اند با عنوان «قانون برگزاری مناقصات». در واقع این قانون، بخش مهمتر معاملات عمومی را هدف گرفته و سعی کرده‌است قبل از اینکه بخش های دیگر قانون معاملات عمومی تبدیل به قانون شود، این بخش مهم و حساس را ساماندهی و پایش کند.  «دوره تشکیل قرارداد» به اندازه‌‌ای حساس است که ماده 89 «قانون محاسبات عمومی کشور» تصریح می کند که تشریفات دوره تشکیل یعنی تشریفات مناقصه و مزایده حتما باید به تصویب مجلس برسد. چرا که این تشریفات و دقت در صحت تشریفات است که اثربخشی، کارآیی، بهره‌وری، توازن، سلامت و در یک کلام «مشروعیت» قرارداد را تعیین و ایجاد می کند. اما اتفاقی که در سالیان اخیر دارد می‌افتد آن است که این حق مسلم و بدیهی قوه مقننه را عده ای از کارگزاران قوه مجریه درصدد هستند سلب کنند.

در واقع حق قوه‌ی مقننه یا خانه‌ ملت، حق ملت است. حقوق مردم است که در حال از دست رفتن است.

حلاج تاکید کرد: اوج این حمله را در «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» می بینیم که با این بهانه که آیین نامه را دولت خواهد نوشت ملاحظه می شود قواعد واگذاری بزرگ ترین پروژه های کشور را از سطح مصوبه قوه مقننه به سطح مصوبات هیات وزیران تقلیل می دهند. یعنی وظیفه و حق قانونگذاری را واگذار می‌کنند. البته این زیاده خواهی و حمله به قواعد معاملات عمومی همچنان در حال ادامه پیدا کردن است. در شرایطی که با برجسته‌شدن چالشهایی دیگر، در مجلس در خصوص این موضوع حساس غفلت پیش آمده و بزرگترین معاملات عمومی نه تنها در حال تقلیل به مصوبات هیأت وزیران بلکه در حال تقلیل به سطح مصوبات شورای اقتصاد است. در صورتی که این اتفاق بیفتد اساسا دیگر دسترسی مجلس از طریق هیات تطبیق مقررات با قوانین کشور هم وجود نخواهد داشت.

او با تاکید بر اینکه غفلت بزرگی در حال رخ دادن است متذکر شد: از موضوع معاملات عمومی و ثروت های عظیمی که تحت این عنوان می تواند جا به جا شود به صورت دسته جمعی داریم غفلت می کنیم و قدم به قدم حساس ترین و بزرگ ترین و طولانی‌ترین قراردادهای بخش عمومی کشور را از ساختار دموکراتیک تصویب در قوه مقننه به بخش های پنهان قوه مجریه می سپاریم تا مهمترین تصمیمات در پنهان ترین سطوح گرفته شود.

کارشناس پژوهشگر معاملات بخش عمومی کشور یادآور شد: نمونه‌ دیگر آن دستورالعمل ماده 27 قانون الحاق 2 است که در این دستورالعمل مشاهده می شود مقرره‌گذاری، نظارت، تفسیر مقررات و اجرا، همه و همه به چند کلمه‌ی کلی و مبهم سازمان برنامه احاله شده‌است. در حالی که سازمان برنامه نیز در این خصوص هیچ ساختار، شیوه‌ی تسهیم اختیارات و کنترل، مکانیزمهای شفافیت‌ساز و حتی دفاتر و سمتهای مشخص و پاسخگویی ندارد. یعنی دقیقا تمام اختیارات بخش تنظیم‌گری، بخش نظارت، بخش اجرا، بخش تفسیر، بخش حل اختلاف و هرچه دیگر، یک جا در انحصار چند نفر قراردارد. یعنی تحت عنوان نام کلی و مبهم سازمان برنامه همه‌ی انواع اختیارات پروژه های بزرگ ملی به چند نفر محدود به تعداد انگشتان دست سپرده می شود. متاسفانه گویا هیچ کسی در کشور توجهی به چنین فاجعه‌ی سیاستگذاری و تصمیم‌گیری ندارد. گویا مانند بسیاری از فجایع دیگر مانند خصوصی‌سازی یا توزیع ارز ارزان قیمت و رانتی، قرار است که پس از وقوع فاجعه و رسیدن به نقطه غیرقابل بازگشت، تازه حواسمان جمع شود که چه کرده‌ایم. 

حلاج با اشاره به اینکه البته طبعا عده ای بی خبر هستند و طبق معمول عده ای هم منتفع می شوند اما مسأله این است که باید هوشیار بود تا جلوی این فاجعه پیش از وقوع و گسترش آن گرفته شود بیان کرد: افرادی مانند احمد توکلی، محسن رنانی و فرشاد مومنی هشدارهایی به عالی‌ترین مقامات کشور داده اند اما به نظر می رسد دستگاه‌های تقنینی و نظارتی به اندازه کافی به حساسیت موضوع و مخاطره و آثار فاجعه‌ی پیش رو توجه ندارند.